专家解读 | 分类协同 提升能力 监管规范 培育数据流通服务机构的三大支柱

文|电子科技大学公共管理学院教授 张会平

数据流通服务机构是链接数据供需双方、促进数据流通交易、推进数据要素市场化价值化的重要主体。近日，《关于培育数据流通服务机构加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》）以清晰的逻辑和务实的举措，勾勒出一条培育数据流通服务机构、繁荣数据要素市场的科学路径。该路径由“分类协同”“提升能力”“监管治理”三大支柱构成：通过明确分类定位、优化市场结构引领带动发展；通过核心能力建设、激活数据价值促进市场繁荣；通过强化监管自律、规范机构行为确保安全有序。

一、明确三类机构功能定位，以“分类协同”构筑市场发展新架构

数据要素市场实现高效、规模化的数据价值释放，不能依赖于单一模式或同质化竞争，而必须形成一个分工明确、优势互补、协同共生的市场结构。《意见》对三类数据流通服务机构进行了清晰的功能界定与引导，旨在以“分类协同”构筑数据要素市场发展新架构。

首先，赋予数据交易所（中心）引领市场、构建生态的综合服务功能定位。这一定位突显了三个特点：其一，强化基础性与公共性，要求数据交易所（中心）聚焦合规保障、供需匹配等基础服务，并鼓励公共数据通过其流通，旨在由其建立市场普遍信任的锚点；其二，拓展综合性服务功能，推动其在价格发现、产品开发、生态培育上发力，实质上是让数据交易所（中心）发挥更多服务创新和生态培育作用；其三，构建全链条服务体系，意味着数据交易所（中心）需围绕数据流通服务全链条整合资源，成为一体化的服务枢纽。

其次，推动数据流通服务平台企业深耕生态链接与价值共创。《意见》引导这类企业依托自身在产业链、供应链、云平台或数据基础设施方面的独特资源和专业优势，在特定领域内“做深做透”。例如，产业互联网平台企业可聚焦于垂直行业的数据协同与智能化改造；云服务平台企业可探索“数据+算力+应用”的一体化解决方案；数据基础设施运营方可探索基于可信环境的多方安全计算与价值分配新机制。这一定位的精髓在于“价值共创”，即平台企业与生态伙伴共同挖掘和分享数据红利，使得数据流通深度嵌入实体经济运行。

最后，支持数据商担当产品化主力与价值挖掘先锋。《意见》鼓励数据商通过多种渠道获取数据，深入行业、结合场景进行产品开发，明确了其核心竞争力在于数据资源的产品化、服务化和场景化能力。支持其参与公共数据资源开发利用，更是为其提供了重要的原材料来源和能力锻炼场。这一定位旨在培育一批能够敏锐洞察市场需求、又具备强大数据治理与加工能力、能提供多样化产品的专业化机构和队伍。

二、着力提升八个方面能力，以“能力提升”激活数据价值新动能

清晰的结构是“骨架”，而充盈的能力是“血肉”。《意见》系统部署了提升数据流通服务机构服务能力的八大方向，构建了一个从模式创新到产品供给、从规则建设到安全保障、从国内流通到跨境流动的完整能力体系，其最终目标是全面激活数据要素价值形成新动能，推动数据要素市场持续繁荣。

提升产品和服务创新能力，推动市场演化。《意见》鼓励探索数据换数据、换服务、作价出资等多样化流通模式，这是为了打破单一化的交易思维，探索适用于产业生态内部的信任循环和价值交换。大力推动创新数据产品形态，从基础数据集到分析报告、数据指数，再到智能体服务，并特别强调开发适应人工智能发展的高质量数据集。数据流通服务机构应紧跟技术前沿，将数据加工成适配不同需求、不同技术阶段的高附加值数据产品和服务。支持数据资产入表与运营探索，更是为探索数据从可利用资源迈向可变现资产提供了制度保障。

提升标准与规范支撑能力，降低交易成本。《意见》要求推广数据流通交易合同示范文本、鼓励企业单列数据采购科目、支持服务机构参与数据产品描述和质量评价标准制定、探索符合数据特性的价格形成机制。这一系列举措旨在推动数据流通服务机构建立市场交易的“通用语言”。标准化合同减少谈判成本，以独立采购科目提升决策效率，以统一的产品描述和价格参考增强交易透明度与可比性。这些看似基础的工作，却是构建成熟、高效市场不可或缺的“基础设施”。

提升技术与设施保障能力，拓展发展空间。数据流通交易离不开技术支撑与可信环境。《意见》强调要提升数据基础设施的协同保障水平，加强交易凭证、身份认证等互认互通，这是为了打通数据流通的技术壁垒，促进数据在更大范围内的合规融合利用。支持发展合规审计、质量评价、数据安全、数据保险、争议仲裁等第三方专业服务，引入这些“市场守夜人”和“风险缓冲器”，能够极大地增强复杂交易的可行性与安全性，形成“专业的人做专业的事”的良性生态。提升数据跨境服务能力，则是为市场主体参与全球竞争与合作搭建高效安全稳固的数据价值释放通道。

三、构建多元协同治理体系，以“监管规范”护航市场健康新秩序

培育丰富多元的数据流通服务机构离不开有效的治理与明确的底线。《意见》将“强化实施保障”作为与“明确功能定位”“提升服务能力”并重的第三大支柱，旨在构建政府监管、行业自律、机构内控、社会监督相结合的多元协同治理体系，确保数据流通服务机构“在规范中发展”“在发展中规范”。

实施精准审慎监管，划定市场行为的“红线”。《意见》提出，数据交易所（中心）管理要“统筹优化布局”“严控数量”“适时开展整合优化”，是为了防止重复建设和低水平竞争，集中资源建设和运营高能级、高水平的数据交易所（中心）。建立跨部门协同监管机制，依法严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法行为，是要保护市场参与者合法权益，零容忍地清除害群之马。《意见》提出要“建立健全尽职免责管理机制”“探索建立创新试错容错机制”，则是为了鼓励机构和从业者在依法依规、风险可控的前提下大胆创新，解决“不敢为、怕犯错”的后顾之忧。

推动形成行业自律，筑牢市场健康发展的“第一道防线”。《意见》要求各类机构自觉遵守法律法规，加强自律，杜绝统计造假，并规定重大合规风险事件报告制度。同时，鼓励行业协会牵头制定行业自律公约，推动形成行业公认的行为准则和职业道德。推动从“要我合规”到“我要合规”的转变，能够培育健康的行业文化，提升整体声誉。机构的内控与行业的自律，能够与政府的外部监管形成有效互补。

将安全贯穿流通服务全过程，严守健康发展的“生命线”。《意见》将数据安全置于保障体系的核心位置，要求把安全合规贯穿数据供给、流通、使用全过程，在实践中严格细化安全治理规则。这强调了数据流通的发展必须以安全为前提，没有安全，一切价值都无从谈起。数据流通服务机构必须落实主体责任，强化技术和管理措施，确保数据在流通服务每一环节中的保密性、完整性、可用性和合规性。

《意见》的出台，标志着我国数据流通服务机构发展进入分类化管理、精细化运营、协同化监管的新阶段。《意见》提出的“分类协同”“能力提升”“监管规范”三类任务举措，环环相扣、逻辑严密、易于落地。分类协同，解决了“谁来做什么”的结构性问题，是市场繁荣的基石；能力提升，回答了“如何做得更好”的方法性问题，为数据要素价值释放注入了新动能；监管规范，明确了“什么不能做，如何守底线”的规范性问题，铺设了数据市场健康发展的规范轨道。